Бразилия: Правовой вакуум коллективных переговоров в государственном секторе

В статье, опубликованной в журнале Nexo Jornal в сотрудничестве с Движением «Народный фронт», президент Конфедерации государственных служащих Бразилии (CSPB) Жуан Домингуш Гомеш душ Сантуш и другие эксперты анализируют правовой вакуум коллективных переговоров в государственном секторе Бразилии. Ниже мы приводим полную версию статьи.

Авторы: Джессика Морейра, Жуан Домингуш и Рената Вильена.

Статья 37 Федеральной конституции 1988 года гарантирует государственным служащим основные права на свободу профсоюзного объединения (пункт VI) и право на забастовку (пункт VII). Однако спустя более трёх десятилетий ситуация в этом вопросе парадоксальна: эти работники могут объединяться и отстаивать свои права посредством забастовок, но у них нет законного и прозрачного механизма коллективного ведения переговоров об условиях труда.

На практике этот нормативно-правовой вакуум имеет серьёзные последствия. Забастовки в государственном секторе стали инструментом для начала переговоров. Отсутствие четких правил, касающихся права на забастовку, в сочетании с недостаточным регулированием коллективных переговоров способствует принятию индивидуальных, непрозрачных решений, которые позволяют давлению быть наиболее важным фактором при поиске корректировок заработной платы и льгот.

Следует отметить, что Закон о правовом режиме государственных служащих (Закон 8.112/1990) при его принятии даже предусматривал право на коллективные переговоры, и, несмотря на президентское вето, отменившее это положение, Федеральный Верховный суд впоследствии признал его несовместимым с конституционной системой. Впоследствии Решением Верховного суда 679/2003 было установлено, что установление заработной платы государственных служащих не может быть предметом коллективного договора.

Однако этот тупик игнорирует международное обязательство, взятое Бразилией в 2010 году, когда она ратифицировала и включила в свою нормативную базу Конвенцию № 151 Международной организации труда 1978 года. В Конвенции рекомендуется создание механизмов коллективных переговоров в государственном секторе, включая посредничество, примирение и арбитраж. Ратификация предусматривала годичный срок для регулирования коллективных переговоров, и представительные органы государственных служащих стремились к достижению этой цели. Однако этого так и не произошло. Межведомственная рабочая группа, созданная в 2023 году с участием профсоюзных центров, достигла консенсуса по адаптации конвенции к бразильскому законодательству. Тем не менее, эта мера не была передана на рассмотрение Национального конгресса.

В то же время были предприняты некоторые инициативы по созданию пространства для диалога, хотя и без коллективных переговоров. Так было в обоих случаях, когда федеральное правительство создавало Постоянный национальный совет по переговорам в 2003 и 2023 годах. В штатах и ​​муниципалитетах, где меньше подобного опыта, последствия отсутствия прозрачного, законного и надежного механизма разрешения конфликтов еще более ощутимы.

Учитывая этот сценарий, текущая дискуссия должна быть направлена ​​не на то, «возможны ли» коллективные переговоры, а на то, как их следует регулировать. Регулирование коллективных переговоров в частном секторе, которое является неконституционным в применении к государственному управлению, изначально исключено. В этой формулировке должны быть учтены конституционные параметры государственного бюджета, его пределы, необходимость разрешения Конгресса и, короче говоря, общественные интересы, что дистанцирует её от модели частного сектора. То же самое следует отметить и в отношении права на забастовку: вместо того, чтобы распространять положения закона на частный сектор, как постановил Верховный суд в 2007 году, необходимо иметь сбалансированный список основных видов деятельности, а также долю государственных служащих, которая должна быть сохранена во время забастовки.

Эффективное регулирование обеспечит большую правовую определённость для всех заинтересованных сторон – государственных служащих, органов государственной власти и граждан, нуждающихся в государственной политике. Это обеспечит равные условия для переговоров между ведомствами, повысит предсказуемость бюджетных изменений и обеспечит непрерывность предоставления основных услуг.

Внедрение системы переговоров предоставляет исполнительной власти возможность согласовывать требования профсоюзов с плановыми и бюджетными ограничениями, обеспечивая большую прозрачность и легитимность принимаемых решений. Этот механизм укрепляет систему управления, снижая институциональную напряженность, повышает общественное доверие к руководству и даже внедряет современные методы коллективных переговоров в государственном секторе, преобразуя зачастую реактивные отношения в структурированный, кооперативный и стратегический процесс.

Среди законодательных попыток регулирования выделяется один широко принятый законопроект: законопроект № 397/2015, одобренный Палатой депутатов и Федеральным сенатом после продолжительных переговоров со всеми заинтересованными сторонами. Однако в 2017 году на текст законопроекта было наложено вето исполнительной властью.

Законопроект устанавливает коллективные переговоры как постоянно действующий механизм предотвращения и разрешения конфликтов между государственными служащими и государственным сектором с соблюдением конституционных параметров и ограничений. По мнению бывшего сенатора Антонио Анастасии, автора законопроекта, регулирование права на коллективные переговоры предшествует регулированию права на забастовку, поскольку предотвращение, выявление и смягчение потенциальных конфликтов имеют решающее значение для предотвращения использования забастовок в качестве площадки для переговоров.

Это включает в себя общенациональные программы поощрения альтернативных форм разрешения конфликтов, включая арбитраж, медиацию и примирение, продвигаемые государственным сектором. А также принятие умеренной модели переговоров, соответствующей специфике государственного управления, которая при необходимости привлекает законодательную власть для содействия преобразованию согласованных положений в законы, соблюдая бюджетный процесс и его правовые рамки. Кроме того, эта модель также предусматривает равное участие в переговорном процессе представителей профсоюзов и государственных органов и создает возможность для внесения необходимых изменений в законодательство штатов и муниципалитетов для обеспечения коллективных переговоров.

Административная реформа – это возможность решить проблему коллективных переговоров и заполнить этот пробел, учитывая огромную важность улучшения трудовых отношений в сфере государственного управления для повышения эффективности государства. Активная коммуникация – потенциальный механизм преодоления неопределенности в правилах коллективных переговоров, приближая руководителей и государственных служащих к общему пониманию эффективности этого инструмента управления в предотвращении конфликтов, обеспечении правовой определенности и совершенствовании государственного управления и управления персоналом на всех трех уровнях федерации.

Регулирование коллективных переговоров в государственном секторе по-прежнему является мерой укрепления демократии и прозрачности в отношениях между государственными служащими и государством, а также инструментом профессионализации государственного управления, что делает его менее зависимым от спонтанных решений и более ориентированным на институционализированные процессы, ценя службу, государственных служащих, руководство и граждан.

Джессика Морейра – исполнительный директор Движения

«Народный фронт» (Movimiento Pessoas à Frente)

Жоау Домингуш – президент Конфедерации государственных служащих Бразилии

Рената Вильена – профессор Фонда Дома Кабрала и член правления

Движения «Народный фронт» (Movimiento Pessoas à Frente)

Перевод помощника Председателя Профсоюза по международной работе Е. Иванниковой